A seis meses del terremoto: Los cambios en normas de la construcción que impulsa la ministra Matte
Por Pedro Ramírez, Matías Fouillioux y Lissette Fossa,
CIPER. | 26 de Agosto de 2010 |
180 días después de la tragedia, el Presidente Piñera presentará su plan de reconstrucción nacional, las comunidades de Dichato y Rancagua protestan por la lentitud del programa de viviendas para damnificados y la fiscalía de Maipú pone fecha a la audiencia en que formalizará por estafa al responsable del colapsado edificio Don Tristán. En ese escenario, el Ministerio de Vivienda avanza silenciosamente en una reforma global y urgente a las normativas que regulan la construcción. Nuevas especificaciones para mecánica de suelos, cambios en normas de construcción sísmica, ordenanzas para asegurar los elementos no estructurales de las viviendas, un registro nacional para Inspectores Técnicos de Obra y sanciones para profesionales que incumplan sus deberes, son parte del paquete que analiza un consejo multidisciplinario y políticamente transversal.
El “silencio sísmico”. Ese es el adversario que urge al círculo de asesores de la ministra de la Vivienda, Magdalena Matte. Un enemigo que no es más que el espacio de tiempo entre un terremoto y otro en una misma zona geográfica. El problema es que se trata de un rival que adquiere tintes monumentales cuando ese silencio se alarga y la tensión se va acumulando en el subsuelo por décadas, de modo que, cuando se produce el sismo, libera tal energía que aquello que brota es un terremoto de esos que hacen historia.
El “silencio sísmico” es como una cocina donde lentamente se amasan los ingredientes de un mazazo telúrico. Y la zona de “silencio sísmico” que hoy le quita el sueño a sismólogos, ingenieros y a la ministra Matte, es la del Norte Grande de Chile. Allí, una ya larga moratoria de temblores permite conjeturar que vendrá una sacudida furiosa. Puede ser mañana, en un mes o en años, nadie lo sabe, pero de que viene, viene.
La certeza de que un terremoto azotará el norte y la convicción -surgida con el sismo del 27 de febrero- de que las normas que actualmente regulan la construcción son insuficientes para garantizar la seguridad de los chilenos, han puesto a la ministra Matte en guardia.
Aunque el Colegio de Ingenieros, la Cámara Chilena de la Construcción y la agrupación de ingenieros calculistas insisten en que el comportamiento de los edificios en el terremoto de febrero fue adecuado, la ministra no comulgó con esa interpretación aséptica. Los ingenieros y empresarios del rubro sostienen que muchos edificios sufrieron daños, pero no se cayeron, tal como lo estipulan las normas. Una mirada divorciada de la angustia de los chilenos que vieron sus muros partirse de arriba a abajo. Angustia que revive al cumplirse, este viernes 27, seis meses de la tragedia. En el preciso momento que la fiscalía de Maipú le puso fecha a la audiencia en que formalizará por estafa a Álvaro Mujica, responsable legal de la inmobiliaria que comercializó el emblemático y colapsado edificio Don Tristán: el próximo 16 de septiembre enfrentará a la justicia.
Magdalena Matte convocó, a mediados de junio, a un Consejo Asesor multidisciplinario y políticamente plural, cuya misión es preparar una “agenda corta” para garantizar, cuanto antes, la seguridad de las edificaciones. La tarea es explorar “modificaciones de emergencia” que actualicen las normas para las construcciones con resistencia sísmica y estipule puntillosamente los deberes de los responsables de las obras. El objetivo es que, de producirse un terremoto como el que se espera en el norte, no se repitan imágenes como las de los edificios Alto Río, en Concepción, o Don Tristán, en Maipú, eventualmente adjudicables a la desidia de las autoridades.
El objetivo cobró nueva fuerza y urgencia ante la conmoción nacional provocada por los 33 mineros atrapados a 700 metros de profundidad en el yacimiento San José. Nadie hoy duda de que ese desastre pudo haberse evitado con una actuación diligente de las entidades públicas encargadas de fiscalizar las condiciones de seguridad en las minas.
Es cierto, como subrayan los gremios ingenieriles y la patronal de la construcción, que en Santiago sólo un 0,3% de los edificios colapsó, pero también lo es que un 14,4% sufrió daños. Y la mayoría de ellos fueron construidos en los últimos diez años. En Concepción, esa cifra se eleva a un inquietante 20% de las construcciones de 15 o más pisos. Sólo en la capital, cuatro edificios residenciales serán demolidos y otros 14 en algún momento estuvieron marcados como inhabitables.
Hacía fines de marzo, en estas 19 construcciones se contaban unos 2.600 propietarios que se vieron obligados a abandonar sus departamentos y a sentarse a negociar con sus inmobiliarias. Y aunque muchos ya han vuelto a sus hogares, viven con temor. Y todo esto, sin contar a los miles de dueños de viviendas de clase media que sufrieron daños no estructurales, que no cuentan con seguros, que han estrujado las tarjetas de crédito para reparar sus propiedades y que no figuran en las estadísticas de damnificados.
La ley del ITO
El plan de reconstrucción de viviendas ha avanzado con una lentitud que exaspera a las comunidades damnificadas, como lo demostraron las recientes protestas en Dichato y Rancagua. De acuerdo con la minuta publicada por el ministerio, actualizada al 9 de agosto, las familias con viviendas dañadas por el sismo suman 397.162 (de ellas, 217.469 con daño grave y 179.693 con daño menor). En contraste, el programa de reconstrucción y reparación de viviendas indica que se otorgarán 195.950 subsidios. De acuerdo con estas cifras, la diferencia no cubierta sería de 201.212 viviendas. En tanto, los subsidios a repartir en 2010 suman sólo 122.415.
A la fecha, los damnificados que se han registrado como tales son 265.504 y se espera que el proceso se cierre el 27 de agosto con unos 280.000. De ellos, según las proyecciones del ministerio, sólo 220.000 contarán con los requisitos que los habiliten para postular efectivamente a los subsidios. Frente a estas cifras, la información que público El Mercurio el jueves 26 suena desoladora: a seis meses de ocurrido el terremoto sólo se han entregado 15 casas en las zonas más afectadas y se construyen otras 1.947 -menos del 1% del total de subsidios que se espera repartir-, las que estarán disponibles recién en los primeros meses de 2011.
En este escenario que aparentemente no hace justicia a la eficiencia técnica que proclama el eslogan sobre la “nueva forma de gobernar”, el Presidente Sebastián Piñera se aprestaba a dar a conocer el Plan de Reconstrucción Nacional este viernes 27, en Concepción, donde algunos grupos de damnificados esperaban entregarle una carta de protesta. La fecha no se debe sólo al simbolismo de que se cumplen seis meses tras la tragedia. La Ley de Sismos y Catástrofes obliga al gobierno a dictar el plan de reconstrucción en el plazo de 180 días contados desde el cataclismo. Y La Moneda se tomó casi hasta la última jornada. La semana pasada, en los ministerios involucrados, seguía discutiéndose el plan.
-Si bien a mi juicio el gobierno está dando palos de ciego en materia de reconstrucción, debo reconocer que la ministra tiene convicción respecto de avanzar en el mejoramiento de las normas de la construcción, detallar las responsabilidades de las inmobiliarias y crear, por ley, la figura de la Inspección Técnica de Obra, encargada de que las edificaciones se hagan bien -reconoce el diputado opositor y arquitecto Patricio Hales (PPD), miembro de la Comisión de Vivienda de la Cámara e integrante del Consejo Asesor convocado por la ministra Matte.
Hales tuvo ocasión de conocer el anteproyecto de ley que pretende instalar al Inspector Técnico de Obra (ITO) y que aún no se envía al Congreso. Se trata de una modificación a la Ley de Calidad de la Vivienda que instaura el registro nacional de los ITO y establece los deberes y sanciones a los que se exponen estos inspectores. Una medida imprescindible si se toma en cuenta que en varios de los edificios que evidenciaron daños severos con el terremoto, las constructoras sencillamente no cumplieron con lo estipulado en los planos de cálculo. Así ocurrió en el edificio Regina Oriente de la inmobiliaria Penta.
El presidente del Colegio de Ingenieros y miembro del Consejo Asesor de la ministra, Fernando Agüero, señala que lo que se ha discutido sobre los ITO es crear “un registro nacional, que seguramente lo llevaría el mismo ministerio, en el que se deberían inscribir las personas o empresas que quieran hacer inspecciones técnicas y que demuestren reunir las condiciones de experiencia, solvencia e idoneidad”.
Aunque Hales cree que el anteproyecto abunda poco en la descripción de las tareas del ITO y mucho en aspectos administrativos sobre su inscripción en el registro, reconoce la importancia de que el ministerio aborde la necesidad de instaurar este fiscalizador: “En las obras hay instrucciones de los planos que muchas veces no se cumplen porque no hay inspectores técnicos con autoridad e imperio para imponerse. Una cantidad minoritaria de empresas, pero importante, terminan no obedeciendo las instrucciones”.
-Habitualmente, cuando el calculista hace su primera visita a la faena, la primera nota que pone en el libro de obras es: “Señores, no se están poniendo los estribos y trabas de las armaduras (del hormigón) como lo indican los planos” -señaló a CIPER, en abril, el reputado calculista René Lagos, profesor de la U. de Chile y responsable del estudio que reveló el error en el edificio de Penta, precisamente una falla en las armaduras.
Maridaje y clientelismo
El diputado Hales considera que el ministerio no debe limitarse a regular la inscripción y eventuales sanciones para los ITO. A su juicio, la cartera debe abordar mecanismos que eviten que los ITO establezcan relaciones de clientelismo con las constructoras y que a la larga se transformen en verdaderos empleados de las mismas:
-Un ITO no debería constituirse en un prestador de servicios habitual para una misma inmobiliaria. Debería estar garantizada la posibilidad de que el ITO tenga trabajo en función de certificados de su desempeño y el Estado velar por la obligatoriedad de que las inmobiliarias no puedan resistirse a inspectores que no sean de su preferencia. Acá no puede funcionar estrictamente el libre mercado, pues sería inaceptable un sistema de clientelismo donde el ITO, por razones de supervivencia en el mercado, termine anulando su función para satisfacer a una inmobiliaria que le garantice que lo va a contratar siempre. Esa es una insuficiencia que no resuelve la ley que se propone.
El calculista Rodrigo Mujica, también integrante del Consejo Asesor, discrepa: “Basta un oficio con una adecuada normativa que rija a los ITO. ¿Qué más vamos a hacer? Se ha pensado que el ministerio tenga un registro y eso apunta a lo necesario: todos registrados y los que actúan bien, se llaman; y los que no, no funcionan”.
Hales es autor de la ley que en 2001 introdujo la obligatoriedad de la revisión del cálculo estructural, que exige a las inmobiliarias someter a un revisor independiente los cálculos de sus proyectos. No obstante, cree que el debate que impulsa la ministra es el marco adecuado para hacer correcciones al reglamento que complementó la norma, para que “el inmobiliario no pueda elegir a quien le va a revisar su proyecto”. A su juicio, hoy la puerta está abierta a maridajes similares a los que podrían producirse entre los ITO y las constructoras:
-Mi objetivo era instalar un revisor externo ajeno a los intereses del inmobiliario. Es muy inadecuado que el inmobiliario elija al que le hace el cálculo y al que se lo revisa. El ingeniero que es elegido de manera frecuente como revisor de una inmobiliaria tiene la tendencia humana, por muy honesto que sea, a una relación de clientelismo que no me parece sana. He propuesto mecanismos para cambiar eso: que una autoridad establezca una quina de calculistas revisores para cada proyecto que se presente. A partir de esa quina, sobre la base de licitaciones, que se establezcan honorarios. Y luego, mediante mecanismos de sorteo o alternancia, se impida el clientelismo.
El diputado planteó la fórmula directamente a la ministra Matte y al jefe de la División Técnica de la cartera, Eduardo Contreras, también integrante del Consejo Asesor.
Plazo para responder por fallas
Para abordar los cambios que aseguren una construcción de calidad a corto plazo, el ministerio dividió la discusión del Consejo Asesor en dos ámbitos: uno que estudia “modificaciones de emergencia” a las normas sísmicas y otro que prepara normas adicionales para disminuir los riesgos detectados en febrero. Para la primera tarea se creó un subcomité de expertos que inició sus labores el 5 de agosto. En cuanto a la segunda, se solicitó al Instituto de la Construcción que coordine siete comités multisectoriales.
Si bien el subcomité que analiza cambios a las normas sísmicas tiene proyectado entregar su informe la próxima semana, en lo que respecta a las normas adicionales los plazos son bastante más lentos: dos meses para entregar una propuesta de anteproyecto, otros dos meses para su evaluación, 15 días para eventuales modificaciones y un mes más para su oficialización. Con ese calendario, no habrá resultados prácticos hasta enero o febrero del próximo año.
En cuanto a las normas adicionales, una que se ha mencionado es la posibilidad de ampliar de diez a 15 años el plazo para que los propietarios de viviendas puedan reclamar por fallas en elementos estructurales (tales como pilares, columnas y losas). El calculista Mujica describe la dificultad de esta moción: “Hemos estado en conversaciones, viendo esas alternativas, pero es muy difícil porque hay un problema constitucional, debido al principio de igualdad ante la ley: todas las penas o culpas civiles tienen plazo de prescripción de diez años”.
El profesor de Construcción Civil de la UC e integrante del Consejo Asesor, Cristián Piera, cree que el aumento a 15 años no va a prosperar: “Contra fallas estructurales el plazo seguramente va a quedar como está. Se discutió mucho el tema y mi opinión personal es que finalmente va a quedar en diez años. Ahora, como es materia de ley, esto lo va a aprobar el Congreso”.
En el Consejo Asesor, el diputado Hales enfocó el tema desde otro ángulo: “Cuando el ministro de Vivienda Jaime Ravinet presentó esta ley en el Congreso, dijo que los diez años eran un plazo para reclamar por las fallas que el propietario pudiera advertir en ese tiempo de uso. Pero si usted a los 11 años o a los 20 enfrenta el colapso de un elemento estructural porque en el plano decía que debía tener seis fierros de 18 mm. y en realidad tenía seis fierros de 12 mm., ahí hay dolo, hay engaño. Cuando aprobamos la ley, Ravinet no dijo que esto anulaba la posibilidad de que usted, pasado los diez años, pudiera reclamar contra la estafa o la incompetencia que puede ser probada en tribunales”.
La observación de Hales fue recogida en parte por el ministerio en el anteproyecto de ley que crea el registro nacional de ITO. La propuesta indica que “incluso habiendo transcurridos los plazos para hacer exigible la responsabilidad civil por daños o perjuicios, en caso de colapso o daño grave (…), debido al incumplimiento de la normativa vigente a la fecha del otorgamiento del permiso de edificación”, el propietario tendrá 12 meses para formular una denuncia ante “la Dirección de los Registros Públicos en que estuviera inscrita la empresa constructora, los profesionales, revisores independientes, revisores de cálculo estructural, Inspección Técnica de Obras, que participaron del diseño y construcción”.
Para el abogado de la Asociación de Consumidores Inmobiliarios, Tomás Fabres, el problema que debe abordar el ministerio no es el plazo, sino la seguridad de que la inmobiliaria o los profesionales involucrados en la falla, respondan con su patrimonio: “La gente del edificio Don Tristán no tenía ni cinco años viviendo ahí y la inmobiliaria dice que no tiene un peso para pagarles”.
Fabres señala que es habitual que las inmobiliarias “se vacían cuando terminan de vender el edificio, traspasando sus bienes. Siguen constituidas como sociedad por los diez años del plazo, pero no tienen con qué responder”. A su juicio, una fórmula para que el propietario no pierda su inversión es que pague un seguro obligatorio: “En caso de falla, el propietario le cobra a la aseguradora y ésta, con toda su maquinaria legal, bastante más potente que la de un simple vecino, persigue a la inmobiliaria. Además, con esto, las aseguradoras van a poner ojo en que la construcción se haga conforme a las normas”.
Hales dice que un seguro encarecería el costo de la vivienda: “Hay que tener cuidado. No vaya a salir más cara la vaina que el sable”.
-Hoy sólo son obligatorios los seguros de incendio para edificaciones que están bajo la ley de copropiedad inmobiliaria, es decir, edificios plurifamilares. Mi opinión personal es que, al menos en edificaciones que estén sujetas a la ley de copropiedad inmobiliaria, el seguro contra sismos debiese ser obligatorio -indica el profesor Piera.
La norma sísmica
La última vez que se modificó la Norma Chilena de Construcciones Sísmicas (NCh 433), fue a propósito del terremoto de 1985. Y el cambio se oficializó recién en 1996, once años después del sismo. El proceso es lento. Por eso en el subcomité que analiza “cambios de emergencia” a la norma, parte importante de la discusión busca consensuar si se deben incrementar temporalmente los valores de resistencia de los elementos estructurales de los edificios antes de que se modifique oficialmente la NCh 433.
-La comunidad de ingenieros que proyecta edificios está en una incógnita tremenda, porque si ocupa la norma del año 96 va a proyectar sin saber a ciencia cierta si debieran aumentar las exigencias. Para superar eso, se aprovecha la disposición que tienen los ministerios de elaborar decretos, que se ubican en el cuadro jerárquico anterior a las normas. Y este decreto tiene objetivos muy específicos: la modificación de la demanda sísmica, que se entiende como la evaluación de las cargas que un sismo origina en las estructuras. Algunos proponen un incremento del 20% o 30%, otros dicen que es absurdo modificar todo por un terremoto que afectó fuertemente sólo a una región y que todo lo que salió bien parado tenga que sufrir los cambios. Tenemos que llegar a un consenso -asegura el ingeniero Tomás Guendelman, que participa en el debate.
Guendelman cree que, mientras se investiga si es necesario un cambio oficial de la norma, es mejor asegurarse y aplicar un factor de mayor exigencia a la luz de los efectos observados en el sismo de febrero. Ese factor, dice, puede ser variable de una región a otra, pero cree que “es bien difícil decir qué zona va a quedar excluida”. Y cita como ejemplo que se podría aplicar a la zona norte, que aunque distante del terremoto reciente, es una región “donde hay una laguna sísmica y va haber un terremoto con toda certeza en un lapso que nadie puede precisar y que cuando venga será tan grande como el del Concepción”.
El constructor Piera señala que otra modificación a las normas busca mejorar el comportamiento de los elementos no estructurales de un edificio. Miles de propietarios quedaron residiendo en departamentos con puertas y ventanas descuadradas, grietas en muros de tabiquería, cañerías rotas y cerámicas caídas. No es un daño que inhabilite la vivienda, pero genera costosas reparaciones que se hubiesen evitado con normas precisas sobre la instalación de estos elementos.
- En esto se ha avanzado bastante, porque la norma 433 sólo en su Capítulo 8 se refiere al diseño de los elementos no estructurales, pero lo hace muy a la pasada. La idea es sacar el Capítulo 8 y crear una norma propia de diseño para estos elementos. En la medida en que usted amarre convenientemente los elementos estructurales con los no estructurales, indudablemente que disminuye el riesgo de que fallen. Si bien no significa un colapso para los edificios, puede haber hasta muertos, porque imagine lo que ocurrió con el aeropuerto de Pudahuel (donde el cielo falso se vino abajo) si esto hubiese sido a una hora de embarque, cuando está colmado de gente.
Mecánica de suelos
Donde también se ha avanzado mucho es en una propuesta para mejorar la tipificación del suelo. Hoy existen cuatro tipos identificados numéricamente: 1 (roca), 2 (suelo firme), 3 (suelo blando) y 4 (pantanoso no apto para construir). En los dos primeros no hay problemas para edificar, pero el terremoto demostró que la tercera es una categoría muy amplia. En Macul, por ejemplo, se construyeron edificios cuya mecánica de suelos indicó tipo 2 y, a corta distancia, se edificaron otros bajo la categoría 3. Estos últimos resistieron bien el sismo, pero los primeros quedaron con daños severos. Los especialistas creen que esto no se debe necesariamente a negligencia en los estudios de mecánica de suelos, sino a los escasos parámetros que les fija una ordenanza no actualizada.
-Muchas veces es difícil poder discernir entre un suelo 2 y un suelo 3. Es un tema muy ambiguo tal cual está descrito. El suelo en la norma actual depende de muy pocos parámetros y no siempre los más relevantes. Los mecánicos de suelo que también integran este comité de emergencia ya tienen una proposición con seis suelos: 1, 2, 3A, 3B, 4, 5 y 6 -informa Guendelman.
Otra novedad que puede arrojar el Consejo Asesor es la creación de un ITE: Inspector Técnico Estructural. La idea es que haya un ingeniero estructural en la obra durante todo el proceso de construcción. El ITE, dice Guendelman, aseguraría “que se construya lo que dicen los planos y si hay que hacer un cambio sería un interlocutor válido. Un ITO puede ser un constructor civil, pero si en un momento dado hay un problema que afecta al cálculo, ahí no va a estar preparado y estaría tomando decisiones que le sobrepasan”.
Hales agradece que el ministerio haya abierto la válvula a debatir este cúmulo de reformas, pero aguarda los resultados con moderado optimismo. Él dice que muchas de estas materias se han discutido antes, pero que siempre se postergan porque aplicarlas encarece el costo de las viviendas y se termina discutiendo si esto va a deprimir el mercado de la construcción o afectando negativamente el empleo. El calculista Mujica toca precisamente esa misma tecla:
- Para nosotros, los ingenieros, aumentar las exigencias es bien fácil. Es ponerle más fierro y hormigón. Pero a las personas eso les sube un 10%, 15% o 20% el precio de la vivienda. Si alguien me pide que le diseñe un auto que pueda chocar y no le pase nada, se puede: sería un tanque. Con los edificios pasa algo parecido. A mí me da mucha pena la pobre gente que ha tenido problemas con sus casas. Pero no por dos o tres edificios que se cayeron, vamos a encarecer toda la construcción en Chile.
