Reforma previsional y política fiscal

 Por: Hugo Fazio (CENDA

La iniciativa gubernamental de reforma al sistema de pensiones crea -en un paso positivo, propuesto inicialmente por Cenda, que fundamentó la existencia de recursos con este fin, y recogido posteriormente por amplios sectores sociales- la Pensión Básica Solidaria (PBS) a todas las personas mayores de 65 años, que no hayan cotizado en el sistema y que pertenezcan al 60% de la población de menores ingresos y un Aporte Previsional Solidario (APS) para quienes habiendo cotizado tengan pensiones bajas.

Sin embargo, se establece un monto y una gradualidad para que la PBS llegue a los $75.000 y el APS alcance su punto máximo absolutamente injustificados considerando las posibilidades fiscales existentes. Existen condiciones para poner en vigencia la PBS a plenitud inmediatamente. “No me parece -señaló el diputado Pablo Lorenzini- que haya que esperar. Hay recursos y holguras” (16/12/06). Igualmente el pleno funcionamiento del APS puede abreviarse considerablemente.

En cambio, se prevé su tramitación parlamentaria durante 2007, y se comience a aplicar en una primera etapa a partir de julio de 2008, con un monto de la PBS de $ 60.000 inferior al establecido cuando se encuentre en pleno régimen recién en 2009. La CUT propuso una PBS “a lo menos de $ 85.000”. En su primer año, el beneficio lo percibirán sólo los dos quintiles de la población de menores recursos. La idea original del ministro de Hacienda fue establecer una PBS de sólo $52.000. Se estableció como condición que sus beneficiarios deben tener 65 años de edad, lo cual es superior a la edad que en la actualidad permite a las mujeres acogerse a jubilación. Se descartó, con toda razón, llegar como propuso la comisión Marcel, a partir de 2025 a los $75.000, con un incremento real de 2% anual. Actuar más rápido a juicio de integrantes de la Comisión Marcel sería “populismo”. Por su parte, el APS se pondrá en funcionamiento el primero de julio de 2008 para las pensiones inferiores a $60.000 e irá creciendo anualmente con un tope de $200.000 el primero de julio de 2012, sumándole los ahorros efectuados por el beneficiario. El APS tendrá un monto máximo de $75.000.

El proyecto reemplaza el sistema vigente de pensiones asistenciales (PASIS) y mejora gradualmente las pensiones del 60% de la población de menores ingresos. Al anunciarse el proyecto por la Presidenta de la República, fiscalmente se financiaban 437.200 pensiones asistenciales y se garantizaban pensiones mínimas -de acuerdo a cifras del INP- a 512.719 personas. Al finalizar 2006 un 15% de la población jubilada recibe PASIS, las cuales pasan a denominarse Pensión Máxima con Aporte Solidario, complementándose sus montos actuales con recursos estatales. Se trata de un avance importante. Estos mejoramientos previsionales benefician en una alta proporción a mujeres.

La determinación sobre los recursos a emplear en la Reforma Previsional fueron vistas al margen de la comisión a nivel ministerial creada por la Presidenta de la República y entregada, en los hechos, a las visiones conservadoras del ministro de Hacienda. “Como ocurre con esta o cualquiera otra reforma o cualquier otra política -subrayó Velasco-, su impacto fiscal y financiamiento lo ve el ministerio de Hacienda con la Presidenta de la República (17/12/06). El Comité interministerial fue presidido por el ministro del Trabajo, pero su secretaría ejecutiva funcionó en la Dirección de Presupuestos. Inmediatamente se descartó financiarla introduciéndole modificaciones a la regresiva carga tributaria existente en el país. El programa de gobierno se comprometió -por iniciativa en particular de Andrés Velasco- en no modificarla, formulación que ha sido muy destacada por los grandes intereses económicos presentes en el país y beneficiarios del modelo económico.

En estas condiciones, el financiamiento debía provenir de los excedentes fiscales acumulados en los últimos años por el precio del cobre y el mecanismo fiscal en aplicación, que conduce a destinar la mayor parte de esa elevada cotización a superávit y, en consecuencia, a no destinarla a gasto público. La regla fiscal mantenida rigurosamente por Velasco anula en gran parte los beneficios extraordinarios para el país de la evolución de los términos de intercambio, es decir de la relación de precios en los mercados internacionales. Al aplicarse rigurosamente el esquema presupuestario vigente el financiamiento de la reforma se hará en sus primeros años con los ingresos estructurales generados por los ahorros fiscales. A septiembre, los activos financieros gubernamentales alcanzaban a U$S 9.752 millones, y siguen creciendo, habiendo generado a esa fecha por concepto de intereses más o menos U$S 340 millones.

La Comisión Marcel estimó que entregar una pensión básica universal de $75.000 tendría un costo estimado de U$S1.100 millones, suma inferior a la generada por el mecanismo presupuestario que limitando el gasto público genera un superávit estructural de 1% del PIB al llegar al nivel de los indicadores de tendencia, situación que se producirá nuevamente durante 2007, dado que el precio del cobre -aunque registra un curso a la baja- se colocará por encima de U$S1,21 la libra, al tiempo que las estimaciones oficiales hablan de un crecimiento superior de la economía al de tendencia. “Cuando la reforma está plenamente en régimen, y esto comprende no sólo la gradualidad de la entrada en vigencia de los distintos aspectos, sino también la transición demográfica -cifró el ministro Velasco- el costo será aproximadamente de un punto del PIB…” (17/12/06).

De otra parte, el Fondo de Reserva de Pensiones tenía a la misma fecha ya acumulados U$S606 millones a ser utilizados, de acuerdo a las estipulaciones establecidas en la Ley de Responsabilidad Fiscal, en la próxima década. Finalmente, debe considerarse que aproximadamente la mitad del costo de la PBS se financia con el gasto fiscal actual en pensiones, a lo que deben agregarse los recursos que se irán liberando a futuro de los compromisos presupuestarios a la fecha como el bono de reconocimiento entregado a las personas que cotizaron en el antiguo sistema de pensiones. Proyecciones efectuadas por la Dirección de Presupuestos establecen que los gastos provenientes del antiguo sistema comenzará a reducirse a partir del año 2010, para disminuir drásticamente a partir del 2015.

El ministro de Hacienda explicó que la reforma previsional será financiada desde cuatro fuentes: uso del fondo de reserva de pensiones, el crecimiento económico, los recursos a liberarse al pasarse del antiguo al nuevo sistema y por los intereses a obtenerse por los activos financieros acumulados. La utilización de excedentes fiscales podía efectuarse de diferentes maneras. Una de ellas era terminar con el mecanismo absolutamente injustificado de generar un superávit fiscal de 1% del PIB (alrededor de unos U$S 1.500 millones en cifras de 2007) si la actividad interna se coloca en los niveles de los indicadores de tendencia establecidos en la regla presupuestaria. Más aún, cuando el consenso de modificar la rigidez del sistema alcanzó a uno de los creadores del mecanismo, el ex director de Presupuestos Mario Marcel, y a muchos personeros de la coalición gubernamental. Mantenerlo inmodificado como se estableció en el programa durante la campaña presidencial de Michelle Bachelet e intentar proyectarlo en el tiempo fue claramente un error. Alternativa que Velasco también rechazó aduciendo, como lo ha hecho anteriormente, que “el superávit estructural se rige por normas muy claras… que llevaron a plantearnos la meta del 1%. Mientras esas circunstancias objetivas se mantengan -añadió- ¡esa meta se mantendrá!. Es lo que decía el programa de la Presidenta Bachelet y es lo que este gobierno ha reiterado en numerosas oportunidades” (13/12/06). En verdad, dichas “circunstancias objetivas” ya no existen.

En definitiva, en la forma de financiamiento se impuso el criterio del ministerio de Hacienda que no se movió ni un milímetro del mecanismo presupuestario en aplicación, transformado en el principal escollo para acceder a beneficios sociales más de acuerdo con las necesidades de la población. Velasco debió, eso sí, ir cediendo en hacer menos lejano el acceso a los beneficios, pero demorando su rápida puesta en vigencia.

La Reforma Previsional mantiene la estructura de Administradoras de Fondos de Pensiones y, por tanto, su papel gravitante en la economía nacional. Se trata de un mercado fuertemente concentrado. Al 30 de noviembre, Provida -controlada por el consorcio bancario español BBVA- reunía un 31,05% de los activos totales y al 31 de octubre un 38,5% de los cotizantes. Si se le suma Habitat, administrada por la Cámara Chilena de la Construcción y el grupo financiero estadounidense Citybank, se llegaba respectivamente a un 54,59% y a 65,05. Finalmente, agregando a Cuprum manejada por el Grupo Penta se alcanzaba a un 73,09% y a un 74,58% de la suma global. La reforma conduce a aumentar los fondos manejados por las AFP al estimular la incorporación al sistema de trabajadores independientes. El ministro Andrade estimó en un millón el número de personas que ingresarán por este motivo al sistema. “Es un cambio sustantivo -añadió- para la industria y para incentivar a nuevos actores” (17/12/06). La reforma no se efectuó, como lo expresó el ministro del Trabajo “contra la industria, es una reforma con la industria”, o sea con las AFP, facilitándose además el ingreso de otros grandes actores económicos a este negocio.

La Presidenta de la República en su exposición destacó la creación de comités de participación ciudadana, integrada por trabajadores, pensionados y representantes del sistema. Para los imponentes de las AFP -que son los dueños de los recursos acumulados- el nivel de participación es absolutamente precario. Los imponentes deben tener una participación real en el sistema en todos los asuntos relevantes que tengan relación con el manejo de sus recursos. La democratización del sistema sigue constituyendo una tarea pendiente.

Al mismo tiempo, se “flexibilizan” los recursos en poder de las AFP, permitiendo en particular destinar más recursos al exterior, reforzándose así los canales que conducen a sacar recursos de la economía nacional, cuando se trata, al contrario, de estimular la utilización de los ahorros generados al interior del país. Se eleva a un 80% el límite de inversión en el exterior, desde el 30% actual, estableciendo el Banco Central la gradualidad con que se vaya produciendo el incremento. Se cede así ante una de las presiones más reiteradas de las AFP y de los defensores de la más plena apertura en el movimiento de capitales. Al finalizar noviembre, la inversión externa efectuada con los fondos de los imponentes alcanzó a U$S 27.200 millones, suma equivalente a un 31,4% de los fondos acumulados a esa fecha.

La Reforma no soluciona el daño previsional cometido a los funcionarios públicos. El proyecto, como manifestó el presidente de la ANEF, Raúl de la Puente, “no da solución a miles de funcionarios públicos que no pueden jubilar y que no lo pueden hacer porque tienen daño previsional debido a las subcotizaciones que sufrieron hasta la última parte de la década de los ochenta”. De otra parte, dejó inmodificada la situación previsional de los miembros de las FF.AA., que cuentan con beneficios muy superiores al resto de los chilenos, sistema que se encuentra en crisis por la magnitud de los recursos presupuestarios que consume.